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部门预算编制中存在的主要问题

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随着部门预算改革的深入,财政预算管理整体水平提升,财政资金使用效益和效果有所提高,但与此同时,通过近几年开展的部门预算执行审计,笔者发现部门预算编制中存在以下一些共性问题。

一是部门预算编制内容不够完整、细化。按照规定,各部门收支及以前年度的各项结余都应在预算编制中全面体现,但部分单位的各项收入和结余资金未全部纳入预算。如部分单位的上级补助资金,由于对口下拨,不通过财政,财政难以全面掌握;部分单位编制部门预算时未将所有的附属单位包含在内;部分单位未将房屋租赁收入等国有资产有偿使用收入纳入部门预算。“打包切块”资金预算编制较粗,项目具体使用单位以及所需资金未能在预算编制中体现,给有资金分配权的部门留有调剂资金的空间,这些部门在二次分配过程中,往往会挤占挪用、滞留应拨未拨资金,同时也会造成部分项目资金分配过小过散,重点不突出,资金效益不明显。而由于“打包切块”资金本身编制内容就不够细化,使得财政部门的监督难以到位,不能起到应有的约束作用。

二是部门预算编制方法不科学。多年来,预算编制采取的是“上年基数加增长”的方法,虽较好地发挥了财政总量控制的优势,但实际操作中,为满足“财政控制数”和部门争取资金的要求,一些部门拿资金找项目,高标准编制预算,造成执行与预算脱节,部分项目未实施或相互调剂、宽打窄用产生差额,导致结余。部门预算改革虽然提出了以零基预算为基础,逐步实行预算内外资金统筹的综合预算要求,但因多年惯性以及零基预算需做大量的核实确认工作,财政力量无从保证,实际仍延续了传统方法。

三是科学的定额标准体系尚未建立。如业务招待类预算编制标准较低,实际支出普遍存在超标准现象。目前,业务招待费按照单位公务费2%编制,预算金额通常在千余元到几万元间不等,已不能满足工作需要。特别是随着部门间跨地域的业务交流活动的增多,招待费用需求明显加大。为兼顾标准与实际,一些单位多采取在会议费、业务费中列支,有些单位甚至挤占项目支出,造成核算不实。

此外对会议、物业管理、办公楼装修等公用经费无统一的编制标准。目前,对此类费用主要是按单位单项核定,存在一定的随意性,且造成部门间差距较大及资金效益不高,同时,加大了资金控制与管理的难度。

四是部门预算编制质量和项目绩效的考核机制尚未建立。由于财政部门与其他部门的职能和分工不同,财政部门很难准确了解各部门全年所需的资金额度。另一方面各部门为了确保自己的资金使用,往往在年初编制预算时从自身利益出发过高预估某些项目。财政虽进行了一些削减,但有些项目的资金预算仍然高于实际需要,造成部门预算调整过大。而部门预算改革已推广多年,但部门预算的编制质量如何,部门决算同年初部门预算的差异程度有多大,却鲜有人对此进行详细考究。同时,部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评机制。年初部门预算编制中项目经费虽单独编制,但多数部门未单独归集项目支出,而是与日常公用经费中的会议费、购置费、业务费等相混淆。造成实际的项目支出难以归集,部门预算也失去了约束效力。而在具体编制过程中,由于各部门项目缺乏可比性,可行性论证专业性较强,因此财政对其预算安排项目的实施过程及其完成结果进行绩效考核也存在一定难度。

(一)逐步落实和推进零基预算,加大综合预算力度。预算单位应加强年度预算收支计划的论证,特别是专项预算,力求准确、细化;财政部门要加强对重点部门或单位预算编制工作的前期调查、指导与审核,重点调查和审核专项预算编制的真实性、合理性以及收入与支出的完整性,增强预算的严肃性、准确性和科学性;对于切块资金由主管部门提出分配方案,纳入单位部门预算,财政统一拨款;规范上级补助资金拨付渠道,对垂直部门资金拨付行为作出限制性规定。

(二)研究确定编制标准,增强预算编制的科学性。财政部门应加强对预算编制标准的调研,特别是对于低标准和无标准的项目加紧进行深入调查与分析,既要考虑工作需要,也要考虑地区财力可能以及可操作性,不易一刀切,切实发挥预算编制标准的指导作用。

(三)完善预算编制与执行制衡机制,提高预算编制的约束力。采取预算执行季报、实地检查、重点项目跟踪等形式,加强对部门或单位预算资金使用情况的跟踪与检查,严格资金拨付程序,在确保预算资金到位的前提下,避免或减少资金在部门滞留的可能。加强对决算环节的审核,逐步建立健全决算审签制度,在确保决算信息的真实、可靠的同时,充分体现预算编制的严肃性。

部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法,是经济发展的必然趋势。推动部门预算的发展,一方面需要财政部门加大对部门预算编制工作的宣传,并根据客观情况制定科学的立项标准体系;另一方面也需要各预算部门提高对部门预算编制工作的认识,增强预算编制的严肃性。解决这些问题还需要各部门多方面的努力,需要其他财政改革措施的不断深入,才能使部门预算制度日趋完善。

在我国公共财政框架的构建中,预算制度改革始终是一个焦点问题。自1998年底财政部首次提出建设公共财政的要求以来,经过五年的努力,我国初步建成了部门预算、政府采购、国库集中支付制度三位一体的公共财政框架。财政预算改革作为公共财政框架的核心而倍受关注。部门预算提高了预算的透明度和管理水平,也在相当程度上对政府、财政及部门的行为起到了规范和制约作用。但在实践中这一制度仍然存在许多问题,需要进一步改革和完善。

(一)部门预算编制与政府工作计划在时间上的不同步,制约着部门预算推进的进程。编制部门预算必须以部门的工作目标计划为基础,但由于部门预算编制时间的提前,部门(单位)在编制预算时,无法预先掌握下年的工作计划,部门单位的财务人员对要预算多少经费才适合本部门单位的发展需要,心中没有底。一些资金无法细化到具体项目,达不到部门预算改革的目标。

(二)预算编制内容不够全面。在财政分配中一般把财政性资金分为预算内和预算外,但是在当前财政分配中我们实际上仅仅是对预算内资金,而没有很好的将预算外资金作为政府宏观调控财力来使用,使不少预算外资金游离于预算管理之外,以致带来许多的问题。预算收支范围过于狭窄是规范预算管理的重大障碍,尽管各级财政越来越重视加强预算外资金“收支两条线”管理,但是一部分以政府名义收取的基金和收费仍游离于预算管理之外,政府预算失去了公认的完整性。狭窄的预算收支范围弱化了应有的预算监督,削弱了政府预算的宏观调控能力。

(三)编制政策、资料依据掌握不全不准。财政部门安排预算时必须依照法律、按政策规定编制预算,但是不少财政部门对于政策法规的掌握并不是特别清楚、准确、全面。例如对于经费开支规定,政出多门现象十分严重,往往人事、财政、劳动、外事、房管局、房改办、计生、教育、政法、纪检、农业、科技等各部门都有与支出相关的政策文件。有的地方财政部门干脆“一刀切”,一概不予列入预算管理,造成了硬性缺口,影响了部门预算执行的严肃性。

(四)事业单位机构改革滞后,致使财政供养人员增长过快的问题仍未得到有效控制。通过近几年来的政府机构改革,行政单位人员编制得到有效控制,但事业单位机构改革明显滞后,总体上财政供养人口不但没有减少,反而有一定程度的增长,最典型的就是目前各地普遍存在的“差额改全额”的现象。“养人财政”造成地方财力严重不足,无法保障基本支出,甚至对人员工资采用人头定额,无法按实核拨。

(五)科学的定额标准体系尚未建立。一些地方的预算安排方法至今采取的仍然是粗略估算、简单平均、硬性包干的方式,方法手段十分简单,虽然易于操作,但往往导致部门间苦乐不均的情况发生,合理性差。编制低标准或无标准,如业务招待类预算编制标准偏低,实际支出普遍存在超标准现象。目前,业务招待费按照单位公务费2%编制,预算金额通常在千余元到几千元间不等,已不能满足工作需要。特别是随着部门间跨地域的业务交流活动的增多,招待费用需求明显加大。为兼顾标准与实际,一些单位多采取在会议费、业务费中列支,甚至挤占专项资金,造成核算不实。而会议、物业管理、办公楼装修等公用经费则无编制标准。目前,对此类费用主要是按单位单项核定,存在一定的随意性,且造成部门间差距较大及资金效益不高,同时,加大了资金控制与管理的难度。

(六)人大对预算的监督流于形式。1. 实效不强。目前人大审议部门预算的时间很短,在如此仓促的时间内,要想认真、逐项地审议部门预算很难做到,只能对预算进行总体性、一般性审查,最终流于形式上的程序性监督。2 .约束力弱化。由于受政策、经济社会事业决策与预算决策不协调、中心工作和重点任务多等不确定因素影响,预算执行往往缺乏有效的监督制约办法。加上预算资金未落实到具体单位和项目,客观上造成了“部门伸手、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配,从而弱化了预算执行的严肃性和应有的约束力。3. 缺乏经常性。财政预算监督的重要性和必要性不言而喻,但由于人大尚缺乏足够的专业人员和力量,难以开展经常性的监督。一些地方日常监督主要由财经工委承担,但多数财经工委却是“一人代表全委”,加之对口联系部门多,难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。

(七)没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级机构广泛推开,但部门预算的编制质量如何,部门决算同年初部门预算的差异程度有多大,少有人对此进行深入探讨。同时,部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制,在具体编制过程中,由于项目缺乏可比性,可行性论证也不够充分,难以做到分清轻重缓急。由于项目资金是财政无偿拨款的,只要有项目,即使浪费很大,仍然比没有项目要显得有政绩,所以任何一个单位都不可避免地存在着追求预算最大化的倾向,总要找各种理由、编出一大堆支出项目来获得更多的财政资金。结果,财政支出仍然呈刚性增长,收支紧张的状况未能从根本上得以改观。

(一)充分保证预算编制时间。公共财政要求早编预算、细编预算,编制部门预算。因而,财政预算必须改变过去那种“预算一年,一年预算”的传统做法,扭转“重决算,轻预算”的状况,把预算编制开始时间提前到上一年,使预算编制时间起码在9个月以上,保证有充足的编制时间。

(二)预算编制必须细化,要细化到具体部门、具体单位、具体项目。加大编制部门综合预算力度,将部门所有预算内外收入、政府性基金、其他收入等全部纳入国库,统一管理,确保综合财政预算的收入到位,从源头上杜绝随意开支的现象。各预算单位必须同步编制部门预算,有预算外收入的,须编制包括预算内外收入的综合预算,不得私设小金库、账外设账、截留财政收入。预算一经确定,应保持其严肃性,坚决按预算办事,不得随意更改,彻底解决预算“预算粗粗算,追加报告满天飞,专项结转过多”的弊端。

(三)建立完备的编制政策、资料数据库,合理测算标准定额。要严格遵循政策法规,财政相关部门应把各部门各方面与预算安排相关的政策规定整编收集入政策库,清理过时和不适合的政策规定;并要及时更新,实行动态管理,确保政策库维护更新的连续性,对行业及部门出台的支出政策要进行甄别,合理化、政策性的支出应给予安排,要防止留下硬性支出缺口,确保预算的可执行性。

(四)精简政府机构,坚持用绩效预算来优化基本支出预算,减少财政供养对象。采取综合治理措施,控制行政人员和经费的膨胀,财政对各类行政单位行政经费总量限额、行政人员编制及人均行政支出综合定额提出控制指标,进行动态考核,辅之以一定的奖罚措施。同时清理和规范事业单位的财政经费供给范围。市场经济条件下,各事业单位并不都具有公共需要性质,财政不可能也不应该对其经费开支进行统包统揽,要将市场机制引入事业单位,针对不同的类型采取不同的财务管理办法。通过改革,逐步规范事业单位的财政供给范围,减轻财政的经费供给压力。

(五)确定合理的定员定额标准。以本级财政可用财力为基础,结合当地成本差异情况及部门之间业务量的差异情况确定。对人员经费,按机构合理的人员编制及工资标准逐人核定;对公用经费,按部门分类归档,以合理的开支定额编制预算;对于一些没有明确的政策规定的或政策规定比较粗略的公用支出、少数人员支出,进行分类分档,并出台相应的标准和定额。对于公用支出, 要区分项目,进行合理的相关系数分析,不能简单地“一刀切”或一律按人均多少分档。

(六)建立健全人大预算监督制度。一方面,要在规范部门预算的基础上加大审查监督的力度。人大财经工委要提前介入财政预算草案的编制,及时了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议,人大的预算审查要在做深做细上下功夫,努力做到由程序性审查逐步变为实质性审查,同时要加强对预算超收收入安排使用和预算外资金管理的监督。另一方面,要采用监督的经常性与突击性相结合,加强预算执行监管。建立重要财经情况报告备案制度和重大支出行为的审查批准制度,结合对预算执行的检查,落实对预算违法行为的法律制裁,增强预算的约束力。

(七)预算资金与部门工作绩效直接挂钩,推行绩效预算模式。对发展性项目支出,年度预算编制到具体项目,采用必要的方案评估和成本———效益分析,开展科学的项目可行性论证,编制项目概算,确保有限的预算资金用于最有价值的项目和用途上;同时制定绩效评估指标体系,将部门经费与绩效评估直接挂钩,把部门应达到的绩效指标与实现这一指标所需要支付的货币量联系起来,变纯粹的财政拨款关系为完成任务与提供相应资金的条件关系,增强预算的约束力。在这种预算模式下,通过绩效评价实现了对资金的到位情况、使用情况、项目的效益情况进行跟踪检查,那些无绩效或部门经费与绩效不匹配的部门必然凸显出来,这就为财政合理削减支出及政府机构和人员精简提供了依据,也使真正重要而且绩效高的部门能获得更多的预算拨款。最终实现了预算资金的有效配置。

1. 2010年至2012年,部本级在前期工作未落实的情况下,申报17个驻外机构馆舍项目预算18430万元,其中2012年申报14600万元。

2. 2012年,部本级申报以前年度延续项目“生猪等畜禽产品信息监测统计”系统预算570万元,实际需求367.38万元,多申领财政资金202.62万元;在转移支付已安排各省重要商品信息采集补贴资金的情况下,又重复申领财政资金175万元。以上共计多申领项目资金377.62万元。

3. 2012年,商务部未按规定将8个非商业性境外投资和贸易办展项目交给事业单位组办,而是在部本级预算中申报上述项目预算1480万元。

4. 2012年,部本级未经批准,将已按审计决定收回的滚存结余款920万元拨付机关服务局,用于支付所属单位职工拆迁补偿款。

5. 2012年,部本级未经批准,将13个项目资金4200.96万元调剂用于应由基本支出承担的会议费、差旅费等。